繼今年兩會之后，“推動(dòng)基金業(yè)法治建設(shè)”聲音再次出現(xiàn)。

　　近日國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）》（下稱《條例》）；中國證券投資基金業(yè)協(xié)會（下稱“基金業(yè)協(xié)會”）黨委書記、會長何艷春近日在公開場合發(fā)言時(shí)指出，2023年是《基金法》（全稱為《證券投資基金法》）修訂實(shí)施十周年，行業(yè)發(fā)生巨大變化，法治供給需要適應(yīng)新的發(fā)展形勢，基金業(yè)協(xié)會將組織行業(yè)進(jìn)一步評估《基金法》實(shí)施十周年效果，針對行業(yè)發(fā)展的新情況、新問題，推動(dòng)法律修改。

　　券商中國記者跟蹤發(fā)現(xiàn)，從今年兩會至今，相關(guān)呼吁有著諸多共同之處，特別是在針對創(chuàng)投基金的法律法規(guī)調(diào)整方面。相關(guān)人士表示，針對創(chuàng)投基金實(shí)施差異化監(jiān)管，不僅是私募基金領(lǐng)域的事情，更是關(guān)系到《基金法》重新修訂的大事，目前時(shí)機(jī)已成熟，需要注重考慮以下三大問題：

　　一是近10年基金行業(yè)蓬勃發(fā)展出現(xiàn)的新問題、新情況，切實(shí)加強(qiáng)投資者保護(hù)；

　　二是要處理好基金業(yè)與整個(gè)資產(chǎn)管理行業(yè)的關(guān)系界定問題，《基金法》的目標(biāo)調(diào)節(jié)范圍和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)跳出狹義的基金行業(yè)，著眼于更加廣泛的資管行業(yè)；

　　三是《基金法》修訂和《證券法》《公司法》等其他法律的協(xié)同問題。

對創(chuàng)投基金實(shí)施差異化監(jiān)管

　　何艷春認(rèn)為，基金業(yè)發(fā)展要推動(dòng)法律修改，比如要推動(dòng)私募投資基金管理?xiàng)l例出臺，進(jìn)一步確認(rèn)私募基金的法律地位和功能作用，針對創(chuàng)投基金的特點(diǎn)明確統(tǒng)一性與差異化相結(jié)合、監(jiān)管規(guī)則與促進(jìn)政策相協(xié)調(diào)的專項(xiàng)規(guī)范。他說到，目前私募股權(quán)創(chuàng)投基金在投本金9.05萬億元，其中投向中小企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、種子期和起步期企業(yè)本金占比分別達(dá)29.9%、29.4%和30.1%。

　　無獨(dú)有偶，國務(wù)院常務(wù)會議在審議通過《條例》時(shí)指出，近年來我國私募投資基金行業(yè)發(fā)展較快，在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。要加強(qiáng)監(jiān)督管理和發(fā)展政策的協(xié)同配合，對不同類別私募投資基金“特別是創(chuàng)業(yè)投資基金”實(shí)施差異化監(jiān)管，抓緊出臺促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的具體政策。

　　實(shí)際上早在今年兩會期間，就有委員建議重新修訂《基金法》。其中全國政協(xié)委員、證監(jiān)會行政處罰委員會辦公室一級巡視員羅衛(wèi)建議，進(jìn)一步將私募股權(quán)投資基金納入《基金法》調(diào)整范圍，為其發(fā)展提供制度基礎(chǔ)；在基金法中明確私募股權(quán)基金托管人職責(zé)邊界。

　　某私募股權(quán)機(jī)構(gòu)風(fēng)控合規(guī)總監(jiān)對券商中國記者表示，私募股權(quán)基金近些年快速發(fā)展，現(xiàn)行法規(guī)有所遲緩導(dǎo)致了私募股權(quán)基金長期面臨上位法缺失、法律地位不明確、缺乏統(tǒng)一規(guī)范、監(jiān)管依據(jù)不充足等問題。上海證券基金評價(jià)研究中心業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人劉亦千對券商中國記者說道，在現(xiàn)行《基金法》之下私募股權(quán)投資基金的投資者無法訴諸《基金法》的保護(hù)。從本質(zhì)上看，私募股權(quán)投資基金和私募證券投資基金在管理人和投資者關(guān)系上并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，理應(yīng)納入《基金法》的適用范圍，明確其信托法律關(guān)系。

　　該建議還得到學(xué)術(shù)界人士認(rèn)可。上海交通大學(xué)上海高級金融學(xué)院兼聘教授李明良對券商中國記者表示，在實(shí)踐中，私募證券基金和私募股權(quán)基金在基金投資運(yùn)作環(huán)節(jié)的特點(diǎn)差異非常明顯，如證券投資基金所涉投資組合，投資者大多可從公開市場獲得相關(guān)信息；而股權(quán)投資基金的投資組合信息較為閉塞，投資者難以自行獲取等。“因此需要改變《基金法》難以直接適用于私募股權(quán)投資基金的局面?！?/p>

　　李明良認(rèn)為，目前將私募股權(quán)基金納入《基金法》的時(shí)機(jī)已成熟?！耙环矫?，國內(nèi)私募股權(quán)基金目前已是直接融資的重要渠道和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的重要推動(dòng)力；另一方面，于2014年發(fā)布的《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》至今已有十年，已積累起了豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

《基金法》重修需考慮行業(yè)十年巨變

　　不難發(fā)現(xiàn)，針對創(chuàng)投基金實(shí)施差異化監(jiān)管，不僅是私募基金范疇的事情，更是整個(gè)基金行業(yè)發(fā)展的必然趨勢。何艷春指出，2023年是《基金法》修訂實(shí)施十周年，是私募基金納入監(jiān)管體系實(shí)踐九周年，行業(yè)發(fā)生了巨大的變化，法治供給需要適應(yīng)新的發(fā)展形勢，既要不斷健全自律規(guī)則體系，也要切實(shí)加強(qiáng)投資者保護(hù)。

　　具體來看，李明良表示，在“建制度、零容忍”的政策環(huán)境下，基金管理人的利益沖突、信息披露不充分、合規(guī)意識不強(qiáng)等弊端應(yīng)得到遏制。因此在現(xiàn)有《基金法》規(guī)定的基金管理人信義義務(wù)法規(guī)下，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化基金管理人的信義義務(wù)細(xì)節(jié)，將忠實(shí)義務(wù)和注意義務(wù)規(guī)定為必須遵守的強(qiáng)制性法律規(guī)范。因?yàn)樾帕x義務(wù)是資產(chǎn)管理行業(yè)的基礎(chǔ)，是對基金行業(yè)的核心監(jiān)管要求。

　　劉亦千則說到，當(dāng)前《基金法》尚未涵蓋到近年出現(xiàn)的創(chuàng)新產(chǎn)品，如公募REITs的運(yùn)作涉及到外部資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)等主體，這些角色也需納入《基金法》統(tǒng)一監(jiān)管框架下。而在買方投顧覆蓋面漸廣趨勢下，也可考慮將其納入《基金法》監(jiān)管體系下，從法律層面確認(rèn)發(fā)展地位，優(yōu)化基金銷售生態(tài)。

　　在投資者利益保護(hù)方面。北京市中倫文德律所執(zhí)委會委員、高級合伙人李政明對券商中國記者表示，他在平時(shí)的司法實(shí)踐中觀察到，投資者在訴訟或仲裁程序中將基金托管人與基金管理人列為共同被告或被申請人的案件數(shù)量，近年來大幅上升。但目前法律規(guī)定僅約定了基金托管人的基本職責(zé)，并未對職責(zé)邊界作明確界定，訴訟或仲裁中沒有統(tǒng)一裁判規(guī)則，使得實(shí)踐中投資者無法及時(shí)維權(quán)、維權(quán)舉證困難，降低了司法效率。

　　天相投顧董事長林義相對券商中國記者提及，現(xiàn)行《基金法》規(guī)定的公募基金管理人職責(zé)之一，是代表持有人利益行使訴訟權(quán)利或?qū)嵤┢渌尚袨??！暗谶@么多年實(shí)踐中，盡管侵害投資者（包括基金以及間接的基金投資者）利益的行為時(shí)有發(fā)生，卻很少有基金管理人為了基民利益采取法律行動(dòng)。因此《基金法》修訂應(yīng)當(dāng)將這一責(zé)任落到實(shí)處?！睘榇怂ㄗh，基金管理人和服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)過程應(yīng)實(shí)現(xiàn)“全程留痕”，所有記錄不可篡改，且全程可還原，這有利于減少糾紛，也便于處理糾紛。

“兼顧統(tǒng)籌”基金業(yè)與資管業(yè)關(guān)系界定問題

　　需要指出的是，近十年間基金業(yè)乃至資本市場的生態(tài)變化遠(yuǎn)大于上一個(gè)十年，尤其是注冊制改革、資管新規(guī)、私募股權(quán)基金和銀行理財(cái)子等資管主體崛起、基金投顧發(fā)展等新現(xiàn)象。因此，在這一主體豐富又交集復(fù)雜的基金業(yè)業(yè)態(tài)下，行業(yè)根本大法的重新修訂不僅需要著眼于微觀細(xì)節(jié)，“兼顧統(tǒng)籌”這一宏觀思路就顯得更為重要。

　　在林義相看來，《基金法》的新一輪修訂所考慮的第一個(gè)問題，是基金業(yè)與整個(gè)資產(chǎn)管理行業(yè)的關(guān)系界定問題?！啊痘鸱ā窇?yīng)當(dāng)成為一部資產(chǎn)管理行業(yè)（當(dāng)然首先是基金行業(yè)）的發(fā)展法、規(guī)范法?！绷至x相對記者指出，基金業(yè)是大資管行業(yè)的重要組成部分，目前規(guī)?？赡鼙炔簧香y行理財(cái)，但從專業(yè)性以及業(yè)務(wù)特性來說，基金業(yè)的規(guī)范化發(fā)展應(yīng)當(dāng)代表著資管業(yè)未來發(fā)展方向。因此，《基金法》的目標(biāo)調(diào)節(jié)范圍和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)跳出狹義的基金行業(yè)，著眼于更加廣泛的資管行業(yè)，包括銀行理財(cái)、券商資管、期貨資管、信托等多元化參與主體。

　　“在目前情況下《基金法》的修訂還難以涉及這么廣的范圍，但在指導(dǎo)思想上要把這些主體考慮進(jìn)來。2018年發(fā)布的《資管新規(guī)》和 2022年4月發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)公募基金行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，實(shí)際上都是以基金業(yè)為藍(lán)本但在很多方面適用于整個(gè)資產(chǎn)管理行業(yè)的規(guī)則和要求，具有相當(dāng)強(qiáng)的針對性?！痘鸱ā返男抻喴矐?yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮二者的出發(fā)點(diǎn)和針對的問題，并盡可能吸收和完善二者的已有成果，上升到法律的高度，能夠統(tǒng)一的應(yīng)盡量統(tǒng)一，以利于資管行業(yè)的統(tǒng)一規(guī)范，避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的失調(diào)以及業(yè)內(nèi)參與者的監(jiān)管套利行為?！绷至x相說。

　　其次是《基金法》修訂和《證券法》等其他法律的協(xié)同問題。

　　林義相認(rèn)為，基金的運(yùn)行規(guī)則應(yīng)根據(jù)基金行業(yè)的具體情況制定，但不可能脫離整個(gè)社會和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行基本規(guī)則。因此基金行業(yè)的健康發(fā)展，在法律層面除《基金法》外，還需要《證券法》《公司法》《商業(yè)銀行法》《人民銀行法》《保險(xiǎn)法》《合同法》《民法》《刑法》《信托法》等法規(guī)協(xié)調(diào)和配合，以及更加大量的各種行政法規(guī)和部門規(guī)章、條例、辦法、規(guī)則、指引等?！案黜?xiàng)法律都有其特別的調(diào)節(jié)范圍和立法宗旨，但很多在名稱上與基金無關(guān)的法律，會對《基金法》和基金業(yè)存在重大影響?！?/p>

　　此外，中國政法大學(xué)教授、法與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長李曙光對券商中國記者說，《基金法》修訂應(yīng)聯(lián)動(dòng)考慮金融領(lǐng)域的其他相關(guān)法律，目前比較急迫的是《證券法》《公司法》和《刑法》。他舉例說道，《證券法》與《基金法》是一般法與特別法的關(guān)系，需要在《證券法》或《基金法》修訂中將“證券”的定義拓寬，采用更為開放、彈性的定義，以適應(yīng)基金市場發(fā)展。

推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)朝更有利基金業(yè)發(fā)展方向演變

　　“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！焙纹G春在給出上述提議的同時(shí)，也看到了25年來基金業(yè)在法治化建設(shè)下的發(fā)展成果。

　　何艷春直言，25年來伴隨資本市場的健康發(fā)展，基金業(yè)在快速成長的同時(shí)，法治建設(shè)也步履堅(jiān)實(shí)。良法善治是行業(yè)健康發(fā)展的奠基石，守法合規(guī)是機(jī)構(gòu)穩(wěn)慎經(jīng)營的生命線?；饦I(yè)的持續(xù)繁榮發(fā)展，離不開法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障。

　　何艷春特別提到了基金業(yè)法治化建設(shè)的幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：1997年，在對淄博基金等老基金清理規(guī)范并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國務(wù)院證券委發(fā)布證券投資基金管理暫行辦法，初步奠定了制度基礎(chǔ)。2000年開放式證券投資基金試點(diǎn)辦法出臺，實(shí)現(xiàn)了從封閉式基金到開放式基金的跨越。2003年《基金法》實(shí)施，六項(xiàng)配套規(guī)章密集出臺，合稱“一法六規(guī)”，建構(gòu)了基金制度體系的核心。2013年《基金法》經(jīng)全面修訂后正式實(shí)施，在完善公募基金制度的同時(shí)，將私募基金納入調(diào)整范圍，專章予以規(guī)范，基金業(yè)全面邁入規(guī)范發(fā)展的新時(shí)代。同時(shí)，2006年刑法修正案（六）、2009年刑法修正案（七）新增背信運(yùn)用受托財(cái)產(chǎn)、利用未公開信息交易等罪名，相應(yīng)完善刑事法律保障這一道最后防線。

　　林義相直言，目前以證監(jiān)會系統(tǒng)為核心的行政監(jiān)管體系，以基金業(yè)協(xié)會為主體的行業(yè)自律監(jiān)管體系以及以基金市場參與者為主體的一線合規(guī)管控體系，共同構(gòu)成了中國基金行業(yè)依法合規(guī)展業(yè)和規(guī)范發(fā)展的基本保障?！霸诂F(xiàn)行《基金法》框架下，過去10年中國基金管理規(guī)?？焖僭鲩L，以公募基金、私募基金、證券公司、期貨公司，以及他們的子公司為主體的資產(chǎn)管理體系基本成形，多方參與的基金服務(wù)生態(tài)框架逐步形成，基金投資者保護(hù)的意識和措施得到強(qiáng)化，基金和資產(chǎn)管理從業(yè)人員隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，基金已經(jīng)成為億萬投資者廣泛采用的投資載體，基金在中國證券市場和整個(gè)投資市場中，已是不可或缺的參與者和重要力量?！?/p>

　　林義相表示，在基金業(yè)發(fā)展的25年里，《基金法》有過多次修訂，表明基金行業(yè)在與時(shí)俱進(jìn)。希望《基金法》下一次修訂能“立足基金超出基金”，著重調(diào)節(jié)基金業(yè)內(nèi)關(guān)系的同時(shí)改善基金業(yè)的外部環(huán)境，為《基金法》的進(jìn)一步完善留出空間，為《基金法》與其他法律法規(guī)的對接留好接口，并通過《基金法》的修訂推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)朝著更有利于基金業(yè)發(fā)展的方向演變。