系統(tǒng)重要性銀行的

風(fēng)險防控定位

重要性銀行在系統(tǒng)性風(fēng)險防范環(huán)節(jié)中具有重要地位

系統(tǒng)重要性銀行具備規(guī)模龐大、復(fù)雜程度高、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)等特點，在金融體系中具備重要影響力，如果出現(xiàn)風(fēng)險問題，很可能迅速傳染，導(dǎo)致整個金融體系正常運行的坍塌，因此需要施加特殊監(jiān)管要求。全球金融危機(jī)的爆發(fā)令人們認(rèn)識到大型銀行與其他金融機(jī)構(gòu)之間系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的重要性，是特定機(jī)構(gòu)風(fēng)險演變?yōu)檎麄€金融系統(tǒng)風(fēng)險的重要根源。此后，鑒于重要性銀行在系統(tǒng)風(fēng)險傳染中的重要性，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會分別通過了《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》等，要求全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）具備額外的風(fēng)險防范能力和抵御損失能力。2015年11月，金融穩(wěn)定委員會（FSB）頒布了針對G-SIBs提出更高監(jiān)管要求的《總損失吸收能力原則及條款》。

作為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的主體，系統(tǒng)重要性銀行具有“大而不能倒”的問題，其一旦發(fā)生重大風(fēng)險或倒閉，將對整個金融體系造成巨大影響。如此巨大的負(fù)外部性和道德風(fēng)險性令各國監(jiān)管層和國際金融組織尤其重視加強(qiáng)對其的研究和監(jiān)管。顯然，重要性銀行在系統(tǒng)性風(fēng)險預(yù)防環(huán)節(jié)中扮演著至關(guān)重要的角色。

金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險測評有很多方法，如VaR在險價值法、期望損失缺口指標(biāo)、SRISK系統(tǒng)性風(fēng)險指數(shù)等。FSB、BIS、IMF等國際組織在評估系統(tǒng)重要性時會考慮規(guī)模、可替代性等直接影響因素以及關(guān)聯(lián)性等間接影響因素，英國金融服務(wù)局還會將銀行種類納入考慮。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會公布的《全球重要性銀行：評估方法及附加的損失吸收要求》涉及跨經(jīng)濟(jì)體活躍性、規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、所提供金融基礎(chǔ)設(shè)施的可替代性和復(fù)雜性等五個方面。在國際準(zhǔn)則之上，中國對D-SIBs也提出了符合國情的系統(tǒng)性風(fēng)險評估準(zhǔn)則，對系統(tǒng)重要性銀行的風(fēng)險等級進(jìn)行明確劃分并進(jìn)行分類監(jiān)管。

中國G-SIBs監(jiān)管政策的逐步推進(jìn)

中國十分重視金融體系的穩(wěn)定性，2017年強(qiáng)調(diào)“守住不爆發(fā)金融系統(tǒng)性風(fēng)險的底線”，并逐步推進(jìn)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管政策。繼2020年12月發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）后，《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定》（以下簡稱《附加監(jiān)管規(guī)定》）于2021年10月出爐，后者主要明確了系統(tǒng)附加監(jiān)管細(xì)則，包括對重要性銀行的附加資本、附加杠桿率的監(jiān)管指標(biāo)要求，明確恢復(fù)與處置計劃要求，以及審慎監(jiān)管要求。

中國首批19家系統(tǒng)重要性銀行名單（D-SIBs）包括6家國有銀行、9家股份制銀行和4家城市商業(yè)銀行。截至2021年6月末，19家系統(tǒng)重要性銀行的總資產(chǎn)規(guī)模達(dá)210.51萬億元，占銀行業(yè)總資產(chǎn)的62.65%。中農(nóng)工建四家大型銀行同時位列G-SIBs與D-SIBs名單之列，不僅對中國金融體系的系統(tǒng)性穩(wěn)定具有重要意義，而且在全球金融市場的系統(tǒng)穩(wěn)健性上具有舉足輕重的地位。依據(jù)2020年金融穩(wěn)定局FSB公布的全球系統(tǒng)重要性銀行名單，中行、工行和建行位列G-SIBs名單中的第二組，附加資本要求為1.5%；農(nóng)行位列第一組，附加資本要求為1%。

鑒于四家大型銀行的全球系統(tǒng)重要性地位，中國對G-SIBs的風(fēng)險防控也做了進(jìn)一步的監(jiān)管條例指示。2021年10月29日，被稱為中國版TLAC（總損失吸收能力）的《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》（以下簡稱《TLAC辦法》）頒布。條例針對中國G-SIBs提出，建立在附加資本要求（HLAC）之上，更加重視壓力測試在風(fēng)險管理和日常經(jīng)營中的應(yīng)用。這標(biāo)志著中國對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管政策進(jìn)一步完善，也對商業(yè)銀行的風(fēng)險防范能力提出了更高的要求。

系統(tǒng)重要性銀行

風(fēng)險分類防控特征與難點

系統(tǒng)重要性評估與風(fēng)險防控等級劃分

D-SIBs的系統(tǒng)重要性評估準(zhǔn)則。中國的《評估辦法》對D-SIBs的評分標(biāo)準(zhǔn)將資產(chǎn)規(guī)模、行業(yè)關(guān)聯(lián)度、可替代性與復(fù)雜性列為一級指標(biāo)并賦予等值權(quán)重，每項一級指標(biāo)下列參考數(shù)量不同但權(quán)重相同的二級指標(biāo)，二級指標(biāo)考察包括且不限于表內(nèi)外資產(chǎn)余額、金融機(jī)構(gòu)間資產(chǎn)負(fù)債、托管代銷、非保本理財余額等指標(biāo)情況，高杠桿、高衍生業(yè)務(wù)的銀行評分更高，多元化綜合化經(jīng)營銀行也會被納入更多考慮。參考惠譽評級的評估結(jié)果，四家大型銀行在規(guī)模和關(guān)聯(lián)度指標(biāo)中得分最高的是工商銀行；在可替代性指標(biāo)中得分最高的是建設(shè)銀行；中國銀行在境外債權(quán)債務(wù)評分中大幅領(lǐng)先其他銀行。在股份制銀行中，中信銀行的復(fù)雜性評分得分最高，招商銀行的可替代性分?jǐn)?shù)較為領(lǐng)先。

系統(tǒng)重要性銀行需同時滿足國際國內(nèi)雙重監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。從歷史經(jīng)驗來看，國際性銀行的倒閉與危機(jī)事件屢見不鮮，巴塞爾銀行監(jiān)管體系正是在吸取經(jīng)驗中逐漸完善的，奠定了銀行業(yè)資本監(jiān)管體系的基石。中國D-SIBs監(jiān)管條例是全球G-SIBs監(jiān)管要求的追加，因此入選銀行需滿足國內(nèi)國際雙重監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。如中農(nóng)工建四大行在本次評估中位列第四組，且同時位列G-SIBs名單，需要同時滿足國際監(jiān)管條例與《附加監(jiān)管規(guī)定》中的1%附加資本要求。

此外，從國際經(jīng)驗來看，系統(tǒng)重要性銀行名單是流動變化的。在監(jiān)管框架約束下，銀行會降低風(fēng)險資產(chǎn)規(guī)模，提高業(yè)務(wù)復(fù)雜性的主動意識。例如，德意志銀行在2020年位列全球系統(tǒng)重要性銀行評估中的第二檔，而在2012年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的第一次分組中，其屬于追加2.5%附加資本要求的第四檔；花旗銀行、匯豐控股、摩根大通等銀行的評分檔位也有所降低，但中國銀行、工商銀行和建設(shè)銀行的G-SIBs系統(tǒng)重要性得分有所上升。

“風(fēng)控”達(dá)標(biāo)情況與潛在問題

附加資本和杠桿率達(dá)標(biāo)情況。《附加監(jiān)管規(guī)定》對附加資本和杠桿率要求將于2021年12月執(zhí)行，目前19家銀行名單均達(dá)到核心一級資本充足率要求，因此短期銀行補(bǔ)充附加資本的壓力并不大，不會對銀行經(jīng)營造成較大沖擊。2021年三季度末，位列第四組的中農(nóng)工建，核心一級資本充足率均達(dá)標(biāo)對應(yīng)紅線2.5個點以上；位列第三組的招商銀行、交通銀行、興業(yè)銀行的核心一級資本充足率達(dá)標(biāo)對應(yīng)紅線1個點以上。2020年中期，位列第二組的民生銀行、中信銀行核心一級資本充足率較低，分別為8.63%和8.52%，但也高于組內(nèi)達(dá)標(biāo)要求（8%）；位列第一組且其核心一級資本充足率較低的為平安銀行、華夏銀行和江蘇銀行，分別為8.49%、8.62%和8.48%，高于組內(nèi)達(dá)標(biāo)要求不足1%。從杠桿率來看，入選銀行均高于監(jiān)管要求2個點左右（見表1）。

TLAC達(dá)標(biāo)情況。《TLAC辦法》對位列中國G-SIBs的四大國有銀行提出總損失吸收能力設(shè)定風(fēng)險加權(quán)比率和杠桿比率兩個監(jiān)管指標(biāo)，要求2025年初分別達(dá)標(biāo)16%和6%，2028年初分別達(dá)標(biāo)18%和6.75%。總的來說，TLAC對防范系統(tǒng)重要性銀行風(fēng)險具有較強(qiáng)作用，但補(bǔ)充TLAC債務(wù)工具的過程則既存在機(jī)遇也存在挑戰(zhàn)。主要是內(nèi)源資本補(bǔ)充渠道不足，且滿足TLAC要求的資本補(bǔ)充工具種類較少。當(dāng)前市場上對TLAC達(dá)標(biāo)情況的測算結(jié)果普遍認(rèn)為，我國四大G-SIBs銀行在滿足16%的TLAC風(fēng)險加權(quán)比率上均存在不小的缺口，需要額外逐步填補(bǔ)（見表2）。

需關(guān)注D-SIBs的表外業(yè)務(wù)與中間業(yè)務(wù)的發(fā)展。自2001年《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫定規(guī)定》頒布后，中國逐漸允許商業(yè)銀行從事結(jié)構(gòu)化融資、債券權(quán)益類理財?shù)炔糠滞缎袠I(yè)務(wù)，雖然體量并不大，但中國仍屬于分業(yè)監(jiān)管模式，資管業(yè)務(wù)也處于發(fā)展需求旺盛階段。未來面對資本補(bǔ)充壓力，D-SIBs銀行在表外業(yè)務(wù)、中間業(yè)務(wù)領(lǐng)域既存在機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。機(jī)遇方面，財富管理、資管理財、委托代理等表外業(yè)務(wù)具備低資本消耗但能夠提升中間收入占比的特征，有利于減輕系統(tǒng)重要性銀行的資本依賴。以資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)為例，ABS業(yè)務(wù)有利于優(yōu)化D-SIBs銀行的表內(nèi)外資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。對于高資本消耗的表內(nèi)資產(chǎn)業(yè)務(wù)，也可以通過發(fā)行證券化產(chǎn)品的方式，將部分風(fēng)險占用資產(chǎn)出表，做到真實風(fēng)險隔離，降低表內(nèi)業(yè)務(wù)的資本消耗。挑戰(zhàn)方面，商業(yè)銀行從事投行業(yè)務(wù)等中間業(yè)務(wù)，會增加銀行間的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性，金融衍生品等高杠桿類產(chǎn)品的占比也會提升。證券化等業(yè)務(wù)的過度發(fā)展也存在危機(jī)教訓(xùn)的“前車之鑒”。因此，對于系統(tǒng)重要性銀行的表外業(yè)務(wù)發(fā)展，要采取更加客觀謹(jǐn)慎的態(tài)度，既可以適度鼓勵充分發(fā)揮中間業(yè)務(wù)的優(yōu)勢特征，又需要及時關(guān)注商業(yè)銀行從事表外與中間業(yè)務(wù)的風(fēng)險特征。

優(yōu)化路徑思考與政策建議

加強(qiáng)風(fēng)險抵御能力，降低風(fēng)險傳染性。系統(tǒng)重要性銀行風(fēng)險防范的主要目標(biāo)是加強(qiáng)該類系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險抵御能力，并削弱其風(fēng)險傳染能力。具體來看，在加強(qiáng)風(fēng)險抵御能力上，主要是增強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行的損失吸收能力。例如，D-SIBs銀行設(shè)定資本附加和資本緩沖，以普通股形式增加留存資本等要求，就有利于增強(qiáng)銀行在持續(xù)經(jīng)營條件下和清算條件下吸收損失的能力。在削弱風(fēng)險傳染能力上，主要是降低系統(tǒng)重要性銀行的業(yè)務(wù)復(fù)雜性，如簡化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、剝離高風(fēng)險業(yè)務(wù)等。

強(qiáng)化事前風(fēng)險預(yù)警，提高風(fēng)險可處置性。從審慎管理的角度來看，系統(tǒng)重要性銀行要提前設(shè)計好應(yīng)急機(jī)制，并建立以自救機(jī)制為基礎(chǔ)的重組機(jī)制，預(yù)先籌劃重大風(fēng)險情形下的應(yīng)對預(yù)案，提高風(fēng)險的可處置性。例如，中國在2018年發(fā)布的《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》中就提出要設(shè)立特別處置機(jī)制，包括恢復(fù)計劃和處置計劃，保障系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在發(fā)生重大風(fēng)險時先以自救為主，并及時、安全、有效地處置風(fēng)險，維持關(guān)鍵業(yè)務(wù)與服務(wù)不中斷。此外，強(qiáng)化事前風(fēng)險預(yù)警須將外部政府援助考慮在內(nèi)。雖然政府注資援助能避免銀行破產(chǎn)倒閉，但這種外部干預(yù)卻容易助推“大而不倒”，增大負(fù)外部性與道德風(fēng)險。

謹(jǐn)防臨時風(fēng)險達(dá)標(biāo)與表層風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁。一是要防止為滿足要求而臨時增加資本補(bǔ)充的情況出現(xiàn)。鑒于中國仍然以間接融資為主要渠道，增長模式仍以資產(chǎn)投放為主要驅(qū)動因素，銀行資本充足率變動長期過度依賴分子策略，容易出現(xiàn)“信貸擴(kuò)張—補(bǔ)充資本—信貸擴(kuò)張”的粗放型循環(huán)。二是資管新規(guī)實施后，將有較多表外資產(chǎn)回流表內(nèi)，回表資產(chǎn)同樣需要銀行補(bǔ)充資本進(jìn)行支持，因此長期仍然存在資本補(bǔ)充壓力。三是要關(guān)注大型系統(tǒng)重要性銀行是否存在風(fēng)險溢出效應(yīng)——為了達(dá)成監(jiān)管要求，將內(nèi)部風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給其他同業(yè)金融機(jī)構(gòu)，造成潛在風(fēng)險水平的上升。對系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行風(fēng)險分類監(jiān)管是中國守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線的關(guān)鍵。另外，對系統(tǒng)重要性銀行的重點監(jiān)測不能松懈，同時也應(yīng)積極排查非系統(tǒng)重要性銀行等其他銀行的風(fēng)險積累情況，預(yù)防顧此失彼現(xiàn)象。

平衡嚴(yán)格監(jiān)管且不影響銀行經(jīng)營能力。為了提升系統(tǒng)重要性銀行的損失吸收能力，對系統(tǒng)重要性銀行的資本管理能力、資本充足率與杠桿率等提出了更高要求，以達(dá)到強(qiáng)化事前風(fēng)險預(yù)警的目的，但這也往往意味著給系統(tǒng)重要性銀行帶來了更大的資金補(bǔ)充壓力。對比中國與國際的監(jiān)管要求，位列第四組的中農(nóng)工建四大國有銀行均已滿足附加資本要求，資本規(guī)劃無須調(diào)整，不會對當(dāng)前的信貸供給能力造成影響。對于入圍系統(tǒng)重要性名單的銀行來說，如何平衡好經(jīng)營成本與經(jīng)營收益是未來的重要課題。系統(tǒng)重要性銀行需要同時兼顧服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)與維護(hù)市場穩(wěn)定性的責(zé)任。雖然追加資本要求會導(dǎo)致銀行面臨資本補(bǔ)充壓力，但從長期來看，加強(qiáng)核心資本的補(bǔ)充有利于銀行優(yōu)化經(jīng)營模式，拓展輕資本業(yè)務(wù)或加強(qiáng)外部融資，有利于銀行的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與良性發(fā)展。因此，本輪監(jiān)管推進(jìn)對平衡銀行盈利與防控系統(tǒng)風(fēng)險來說是利大于弊。

及時排查內(nèi)部風(fēng)險隱患，同時提升外部沖擊抵抗力。隨著中國對外開放的不斷推進(jìn)，未來可以同時拓展境內(nèi)外融資渠道，內(nèi)源為主，外源補(bǔ)充。大型G-SIBs與D-SIBs對內(nèi)應(yīng)及時排查體系內(nèi)的風(fēng)險隱患，謹(jǐn)防微小風(fēng)險可能導(dǎo)致的系統(tǒng)性連鎖效果，或風(fēng)險溢出傳染至其他金融機(jī)構(gòu)。對外來說，受疫情等因素影響，自2020年以來，世界多國尤其是發(fā)達(dá)國家普遍采取寬松貨幣政策，全球利率水平較低，未來中資G-SIBs補(bǔ)充TLAC可以考察海外低成本地區(qū)，發(fā)行美元、歐元等外幣計價固定利率長久期TLAC工具，有利于有效降低銀行融資成本。但跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作是各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍面臨的問題與監(jiān)管改革的難點。因此，需積極提升G-SIBs的外部風(fēng)險抵抗能力，及時關(guān)注海內(nèi)外資產(chǎn)的安全性與合規(guī)性，建立健全有效的G-SIBs跨境處置機(jī)制，做好跨境監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)一致。

作者單位：中國銀行，其中宗良系中國銀行首席研究員、世界金融論壇高級研究員

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